然而，高句骊的归顺并非一帆风顺。建武二十五年（公元49年）春，部分高句骊部落因不愿接受东汉的管辖，联合周边部族袭扰东汉右北平（今河北丰润）、渔阳（今北京密云）、上谷（今河北怀来）、太原（今山西太原）四郡，掠夺人口与财物。面对这一突发情况，刘秀并未采取军事行动，而是任命辽东太守祭肜负责招抚——祭肜是东汉初年著名的边疆官员，以“恩信待人”著称，深得边疆各族信任。
祭肜接到命令后，并未派兵出击，而是派遣使者前往高句骊部落，向其阐明利害：一方面，强调东汉国力强盛，若继续叛乱，必将遭到严惩；另一方面，承诺只要高句骊停止袭扰、重新归附，汉廷将既往不咎，还会给予丰厚赏赐。同时，祭肜还亲自接见高句骊部落首领，以个人信誉担保其安全。在祭肜的耐心招抚下，叛乱的高句骊部落最终认识到与东汉对抗的得不偿失，重新归顺汉朝。
（三）沃沮归属：东北边疆的间接治理
在招抚高句骊的同时，刘秀还对东北边疆的另一个部族——沃沮（生活在今朝鲜半岛东北部）进行了治理调整。西汉时期，汉廷在沃沮地区设置“乐浪东部都尉”，直接管辖沃沮事务。但王莽乱后，乐浪东部都尉的统治逐渐松动，沃沮部落与高句骊的联系日益密切。
刘秀考虑到沃沮地处偏远，汉廷直接管辖成本过高，且高句骊已重新归顺，遂决定调整治理策略：废除乐浪东部都尉，不再对沃沮进行直接管辖；同时，册封沃沮的部落首领为“沃沮侯”，承认其自主治理地位，并默许沃沮臣属高句骊——这一决策，既减少了汉廷的边疆治理成本，又利用高句骊对沃沮的影响力，间接维持了东汉对沃沮地区的名义管辖，实现了“以夷治夷”的治理目标。
三、乌桓归顺：从“敌”到“藩”的转变与边疆防御体系构建
乌桓是东胡的分支，西汉初年因被匈奴击败，迁徙至乌桓山（今内蒙古阿鲁科尔沁旗一带）定居，故得名“乌桓”。乌桓以游牧为生，部族流动性强，勇猛善战，西汉时期长期臣服匈奴，王莽乱后，匈奴势力复苏，乌桓再次与匈奴联合，成为东汉东北边疆的主要威胁——尤其是代郡（今河北蔚县）以东地区，频繁遭到乌桓与匈奴的袭扰，百姓流离失所，生产停滞。
（一）初征失利：军事手段的局限性
建武二十一年（公元45年），为缓解乌桓与匈奴的袭扰，刘秀派遣伏波将军马援率领三千骑兵，从五阮关（今河北易县西北）出兵，进攻乌桓。马援虽为东汉名将，却低估了乌桓的战斗力与东北草原的地形复杂性——乌桓骑兵熟悉草原地形，擅长游击战术，他们利用骑兵的机动性，不断袭扰马援的军队，却不与其正面交锋；而马援的军队多为中原骑兵，不适应草原气候与地形，补给线也容易被乌桓切断。最终，马援的军事行动以失利告终，未能有效遏制乌桓的袭扰。
这次失利让刘秀深刻认识到：乌桓与匈奴不同，其部族分散、流动性强，单纯依靠军事打击难以彻底解决问题，必须寻找更灵活的策略。
（二）趁势拉拢：匈奴内乱后的政策转向
建武二十二年（公元46年），匈奴遭遇严重天灾（干旱、蝗灾、瘟疫），内部爆发权力斗争，陷入分裂。乌桓见匈奴势力衰弱，趁机起兵击败匈奴，摆脱了匈奴的控制。刘秀敏锐地捕捉到这一历史机遇——乌桓此时虽摆脱匈奴，却也面临着“孤立无援”的处境，急需寻找新的盟友以应对匈奴的报复；而东汉也需要借助乌桓的力量牵制匈奴，巩固东北边疆。
基于这一判断，刘秀立即调整对乌桓的政策：主动派遣使者前往乌桓部族，赠送大量布帛、粮食等物资，表达汉廷“愿与其友好相处、共同对抗匈奴”的意愿。乌桓首领见东汉主动示好，且物资援助能缓解部族的生存压力，遂逐渐放下对东汉的敌意，开始与汉廷接触。
（三）内附效命：乌桓成为东汉的“边疆屏障”
建武二十五年（公元49年），乌桓与东汉的关系迎来突破性进展：辽西乌桓部落首领郝旦，率领九百二十二人（包括部落贵族、士兵与使者）前往洛阳，正式请求归顺东汉。这是乌桓历史上首次大规模归附中原王朝，刘秀对此极为重视，亲自在洛阳举行盛大的欢迎仪式，设宴款待郝旦等人，并赐予大量珍宝、绸缎与铁器。
在交谈中，郝旦代表乌桓各部提出两项请求：一是部分乌桓士兵愿留在洛阳担任“宿卫”（宫廷护卫），以表归附诚意；二是希望汉廷册封乌桓部落首领，承认其地位。刘秀欣然应允：任命愿留任宿卫的乌桓士兵为宫廷卫士，负责洛阳城的部分守卫工作；同时册封乌桓81位部落首领为“侯”“王”“君长”，赐予印绶，允许他们继续管理各自部落。
更重要的是，刘秀与郝旦达成协议：将归附的乌桓部落迁居至东汉边疆塞内（今辽宁西部、河北东北部一带）定居，乌桓的主要职责包括三项：一是招抚尚未归附的乌桓部落，扩大东汉的影响；二是为东汉侦察匈奴、鲜卑的动向，提供情报支持；三是协助东汉军队攻击匈奴与鲜卑的袭扰部队。这一协议，让乌桓从东汉的“敌人”转变为“边疆屏障”，极大地增强了东汉东北边疆的防御能力。
随后，刘秀采纳司徒掾班彪的建议，恢复设置“护乌桓校尉”——这一官职最早设立于西汉，负责管理乌桓事务，王莽时期被废除。护乌桓校尉的恢复，标志着东汉对乌桓的治理进入“制度化”阶段：校尉不仅负责协调乌桓与汉廷的关系，还掌管边疆贸易、军事训练等事务，成为东汉连接乌桓的重要纽带。自此，乌桓与东汉形成了稳定的“藩属关系”，东北边疆的袭扰大幅减少。